贸易政策

【美国研究】潘晓明:美国贸易保护主义政策下

文章来源:和记娱乐    发布人:h88平台官网    发布时间:2019-09-06 09:05    点击量:

     

  特朗普推行贸易保护主义政策,通过单边提高关税的方式对美国国内产业进行保护,对包括中国在内的主要贸易伙伴国进行施压,意图通过主导国际贸易新规则的制定,遏制中国快速崛起,美国界经济中的霸主地位。特朗普的关税措施将令东亚生产成本增加,扭曲具体产业的竞争秩序,给以出口为支柱的东亚国家经济带来冲击和挑战。面对美国贸易保护主义的逆流,中国和其他东亚国家应发挥自身优势,通过主动市场和深度区域经济融合,加快东亚地区消费市场的形成和发展,为本地区经济增长开辟新空间。

  特朗普奉行“美国优先”,以贸易保护主义政策为手段强化美国企业的竞争优势,并利用其国内法对贸易伙伴增加关税,意图推动相关国家的贸易政策向有利于美国的方向进行调整。与此同时,特朗普还积极推动国际贸易规则修改,以实现美国利益最大化,和巩固美国的经济霸权。东亚经济深受美国贸易保护主义政策冲击,但也面临进一步融合的机遇。

  特朗普上台以来,积极推行贸易保护主义政策,以关税措施为手段,以争取双边竞争优势为目标,积极推动制定国际贸易“新规则”。

  为兑现竞选期间承诺,特朗普采取了一系列保护美国产业的贸易措施,且不惜启动此前历届美国较少使用的调查[1]。特朗普集中保护的是受到全球化发展冲击的美国传统优势制造业,包括洗衣机、太阳能电池、汽车、钢铁和铝产业。由于这些产业主要为影响社会民生的劳动密集型产业,特朗普对其进行保护以期创造就业和选举“票仓”的稳定。

  对钢铁和铝产业的保护。2017年4月,美国商务部对钢铁和铝产品进口开展“232条款”调查。美国商务部2018年初提交的有关钢铁[2]和铝[3]进口的报告认为,钢铁和铝产品进口现状美国。2018年4月,美国决定对钢铁和铝产品分别加征25%和10%的进口关税[4],日本、韩国和中国等东亚国家皆属该关税加征对象。经协商,美国从2018年6月1日起给予阿根廷、的钢铁和铝产品加征关税豁免,而对巴西和韩国单就钢铁加征关税进行豁免。[5]此后,中国、日本、、比利时以及的42种钢铁制品亦获得高额关税豁免权。

  对洗衣机和太阳能产业的保护。2018年1月,特朗普以太阳能电池[6]和洗衣机[7]相关产业遭受进口产品实质损害为由,面向全球(包括中国和韩国),对价值85亿美元的进口太阳能电池和价值18亿美元的进口洗衣机加征保障性关税,使不少著名家电企业遭受严重冲击。

  此外,特朗普拟对美国汽车产业进行保护。过去二十年间,美国的乘用车进口销售额占总销售额的比例已由32%上升到48%。进口汽车及汽车零部件市场份额的快速上升引发美国对美国汽车产业竞争力的担忧。2018年5月,特朗普宣布以为由对进口汽车及汽车零部件开展调查。[8]这一调查目的在于扩大美国国内汽车生产能力,以及缩小美国与其贸易伙伴国在汽车关税水平上的差异。截至2019年2月,美国商务部已将调查结果提交特朗普总统,但有关产品加征关税尚未公布决定。[9]

  作为二战后国际经济秩序的缔造者,美国一直以来将多边贸易体系作为其对外经济政策的主要内容和实现国家利益的主要手段。[10]然而,特朗普上台后,美国多次以世界贸易组织(WTO)为核心的多边贸易体制,还要退出WTO,[11]意在争夺对未来WTO和国际贸易新规则制定的主导权。[12]

  强化技术转移和知识产权保护。为美国在高科技领域的优势,美国联合其他发达国家进行新技术[13],通过加强知识产权保护和技术转移,遏制包括中国在内的新兴经济体在技术上的追赶。美国、欧盟和日本已表示将对强制技术转移的所有政策和实践进行仔细研究,在立法上予以,并就其实施开展国际合作。[14]另外,美欧日还将就外国投资审查和出口管制等议题制定新规则,并开展多边合作以确保其所制定的新规则得到有效实施。[15]

  积极参与数字贸易规则制定。在2017年的WTO部长级会议上,美国明确表示将和其他方一道继续参加电子商务工作小组,积极推动这一临时小组成为固定机制。[16]在2019年1月的达沃斯世界经济论坛年会上,美国和其他60多个WTO表示,将共同致力于跨境数字贸易规则谈判,且谈判会对其他WTO同时。[17]在2019年6月的二十国集团(G20)大阪峰会上,美国联合多国举行“贸易与数字经济”部长级会议,发表了有关数字贸易规则的声明,强调数字经济的安全性和建立可靠的数字传输体系。[18]

  要求中国等发展中国家不得再享受“特殊而有差别的待遇”。美国以绝对平等竞争和贸易互惠为由,挤压中国等发展中国家的政策空间,其经济发展。[19]为使美国能在国际经济竞争中处于主动地位,美国主张对中国等新兴经济体采取更为严格的规则约束。2019年1月,特朗普向WTO提交文件,声称包括中国、巴西和印度在内的国家已是世界有影响力的经济体,应从发展中国家中毕业,不当再享受WTO为发展中国家提供的“特殊而有差别的待遇”[20],要求建立“无差别的WTO”[21]。

  强化国际规则对国有企业的规制。为了强化美国企业的竞争优势,美国主张在WTO框架下加强对国有企业的规制,加快WTO框架下相应规则的。目前,美国已联合欧盟和日本,推动尽快达成包含产业补贴议题在内的基本框架,以期严格对国有企业进行产业补贴,并寻求其他WTO参与。[22]

  中国经济的高速发展和在科技领域的快速崛起让美国倍感。“美国似乎被这样一种判断驱动,即过去中美关系的轨道意味着在长期竞争世界领导权方面有利于中国,不利于美国。为了努力改变这一轨道,特朗普在过去两年中针对中美关系,逐步采取一种零和博弈、单边主义、保护主义和本土主义的手法。”[23]

  为美国的高科技竞争优势,特朗普对中国采取有关知识产权和强制技术转移的“301条款”调查。[24] 2018年3月,美国贸易代表公布报告声称,中国存在强制技术转移行为,且对知识产权保护不力。[25]基于此,美国对中国对美出口产品加征关税。而且,美国还针对中国高科技企业进行。2018年4月,美国商务部宣布美国企业向中国中兴公司销售元器件、软件以及技术,期限为7年。此后,美国商务部与中兴公司经磋商达成协议。2018年7月,美国商务部 “暂时、部分地”解除对中兴公司的,条件是中兴公司缴纳10亿美元罚金,改组董事会,并缴纳4亿美元的金。2019年5月,美国商务部把华为公司及其68家关联企业列入出口管制“实体清单”,旨在华为在未经美国批准之前向美国企业采购零部件和技术。[26]为避免对美国企业的冲击,美国同时公布了90天的暂缓令,华为事件一时成为中美经贸关系的焦点。2019年6月G20大阪峰会期间,中美领导人举行会晤。大阪峰会闭幕后,特朗普表示将在不影响“”的情况下允许美国公司继续向华为出口部分零件和技术。

  美国通过主导区域贸易协定划分“范围”,中国与其他国家的经济合作。2018年11月,美国、墨西哥和三国签订《美国—墨西哥—协定》(USMCA)以替代《贸易协定》。USMCA,当事国与非市场经济国家进行贸易协定(FTA)谈判时需要履行告知其他国的义务。[27]不仅如此,如果当事国与非市场经济国家签订FTA,其他国有权在6个月后退出USMCA并建立其自己的双边贸易协定。[28]这一“毒丸条款”的引入,被普遍解读为“团结美墨加、孤立中国”。

  特朗普推行贸易保护主义政策,提高了美国市场准入门槛,使越来越多的贸易出口国面临竞争优势被扭曲、比较优势减少的被动局面。东亚国家经济增长模式多以出口为驱动,难以避免成为美国贸易保护主义措施的主要对象,受美国关税措施影响严重。

  美国加征关税措施给东亚国际贸易带来不同程度冲击。尤其是中美经贸摩擦,不仅对中美两国经济产生影响,更间接给东亚其他国家经济带来外溢性影响。

  美国贸易保护主义措施直接冲击东亚进出口贸易。2019年5月,中国进口同比下滑8.5%,出口同比增长仅为1.1%。[29]中国贸易增速回落通过区域产业链进一步传导至东亚其他原料和零部件的生产国,带动区域贸易整体下滑。其中,新加坡所受影响最为严重,出口贸易呈快速下降趋势,2019年4月新加坡出口同比下滑10%,5月同比下滑15.9%。[30]新加坡电子产品出口下降尤为明显,其2019年4月电子产品出口同比下滑16.3%,5月同比下滑31.4%。[31]日本和韩国的货物贸易也受到冲击,日本出口贸易已经连续数月负增长,其2019年5月出口贸易同比下滑7.8%,同月进口贸易同比下滑1.5%;韩国2019年5月进口同比下滑1.9%,出口同比下滑9.4%。[32]此外,包括马来西亚、菲律宾和泰国在内的东南亚国家进出口贸易也遭受一定冲击,但由于这些国家积极进行政策调整,其进出口贸易正从负面影响中不断恢复。以马来西亚为例,其2019年4月出口同比增长1.1%,使2月以来的出口负增长趋势得以止步,恢复到1月的出口水平;其2019年4月进口同比增长4.4%,环比增长6.7%。但马来西亚的贸易顺差持续大幅度减少,其2019年4月贸易顺差同比下滑24.5%[33],这主要是由于其出口增长慢于进口增长所致。

  特朗普的贸易保护主义措施和中美经贸摩擦改变了东亚的经济预期和生产成本,引发东亚的投资呈转移态势。根据亚洲开发银行新公布的《2019年亚洲经济发展前景》,韩国、新加坡、马来西亚等亚洲国家的投资增长动能正在减弱,经济在一定程度上遭受冲击。2018年,这些国家的制造业职业经理人采购指数(PMI)等衡量制造业景气的指数都下跌至近两年的新低。经济的不景气还直接影响公共投资、基础设施投资和外国投资等。与2017年相较,东亚多国整体投资规模皆在缩小,韩国2018年投资水平下滑3.7%,新加坡2018年投资水平下滑3.5%,马来西亚2018年投资水平下滑2.9%。就外国直接投资而言,与2017年相较,韩国2018年外国直接投资流入减少19%,马来西亚2018年外国直接投资流入减少14%。[34]不过,印度尼西亚、菲律宾、泰国等国家和地区的投资略有增幅,较之上一年度,菲律宾2018年投资水平增长1.4%,印度尼西亚2018年投资水平增长1.0%,泰国2018年投资水平增长0.9%。[35]值得强调的是,与2017年相比,印度尼西亚和泰国2018年的外商投资流入皆实现增长,其中泰国的增幅高达62%。[36]随着投资转移效应的逐渐,东亚地区投资,特别是外国投资增长趋势,将会出现不断分化的局面。

  特朗普的贸易保护主义措施给东亚产业链带来冲击,加速了东亚地区产业链重塑。首先,特朗普以加征关税为手段的贸易保护措施会增加他国产品成本及其企业竞争力。比如,因特朗普对进口洗衣机加征20%关税,韩国LG公司的洗衣机价格被抬升4%~8%。[37]其次,美国的贸易保护主义措施和中美经贸摩擦将使跨国公司不得不重新规划供应链安排以规避成本和风险,引发投资转移加速。在中国美国商会2018年针对在华美国企业的调卷中,关于“中美经贸摩擦对商业策略的影响”这一问题,受访430家企业中有31.1%表示将会延迟或取消投资项目,居所有选项之首。[38]为了规避特朗普贸易保护主义关税措施带来的成本增加和投资风险,跨国公司会将其子公司转移[39],而中国、马来西亚、越南和菲律宾等皆系具有竞争力的投资替代地区或国家。[40]最后,虽然美国关税贸易保护措施会加速东亚地区产业链的重塑,但是东亚产业链重塑将是一个漫长和复杂的演变过程,其在很大程度上将决定于东亚地区从生产能力到消费市场,从基础设施硬到制度政策软的综合竞争。美国关税贸易保护措施虽为东亚产业链重塑的重要外因,但企业产业链的重构仍然受诸多因素制约,如消费者和原料产地、重要的零部件供应商、工人技术熟练程度、经贸规章以及政策稳定性等。[41]

  美国推行的贸易保护主义和逆全球化虽使东亚地区经济发展压力空前,但东亚可借机加速经济融合,积极培育和促进东亚区域内部市场的发展,通过扩大区域“内需”来获得经济发展的稳定增长点。以地区经济融合带动东亚市场的成熟,将是东亚实现可持续增长的有效径,更是其继续提升自身经济影响力、推动和塑造新一轮经济全球化进程的明智之举。

  发达国家是东亚产品的重要出口市场,对东亚经济有着举足轻重的影响。由于2008年金融危机的爆发和发达国家经济陷入衰退,美欧消费市场急剧萎缩。面对外部市场的萎缩,东亚积极进行调整,寻找替代市场。截至2017年底,美欧等发达国家市场需求仅占东亚地区出口的25.6%,而东亚地区内部市场需求上升到本地区出口(中国除外)的40.3%,东亚地区内部市场已经发展成本地区最为重要的出口市场。布鲁金斯学会的研究报告指出,到2030年,亚洲地区将成为世界中产阶级增长最快的地区,其中产阶级将占世界三分之二。[42]中国正成为东亚区域内部市场发展的重要推动力量。2017年中国人均收入达到8826.994美元,是2007年的2695.366美元的3.27倍。[43]中国人均收入的提高直接带动了中国消费大市场的出现。2013年以来,中国推行经济体制,经济增长模式从出口和投资驱动向内需驱动转变。这进一步了中国消费市场的动能。2007年中国市场需求仅占东亚出口(中国除外)的9%,同期美国市场需求则占到东亚出口的28.9%。而2017年中国市场需求已占到东亚出口的15.9%,已接近美国的16.3%。[44]中国消费市场的快速成长以及东亚区域内部市场的不断壮大,正在改写东亚产品出口一直以来依赖市场的状况。东亚地区内部市场的形成不仅为东亚经济发展提供了更为广阔的空间和更多的自主性,更将成为推动东亚经济继续快速发展的核心推动力之一。

  在逆全球化和贸易保护主义席卷全球的今天,中国坚定不移地推进为东亚地区经济发展提供了新动力。在2018年博鳌亚洲论坛开幕式发表主旨指出:“中国的大门不会关闭,只会越开越大。”[45]中国的进入了新征程,一系列扩大措施相继推出。

  首先,中国金融服务业大规模市场准入。潜力巨大的中国金融服务业市场正逐步向区域和世界敞开,具体措施包括:(1)取消对银行和金融资产管理公司的外资持股比例,内外资一视同仁;(2)向外资金融机构进一步证券、基金、期货和寿险等行业,将外资持股比例上升至51%,三年后取消;(3)允许外国银行在中国境内同时设立分行和子行;(4)不再要求合资券商的境内股东至少有一家证券公司等。

  其次,中国加快推动《外商投资法》的出台,为外资企业提供更为公平的竞争。《外商投资法》已于2019年3月15日由表决通过,并将于2020年1月1日开始实施。《外商投资法》将原来的外资三法[46]合为一法,其重点内容包括:(1)《外商投资法》将原来由贸易区试行的准入前国民待遇加负面清单制度扩展至全国[47],全面减少外商投资的准入门槛;(2)《外商投资法》推行外商投资信息报告制度,对外商投资进行规范化管理;(3)《外商投资法》加强保护外国投资者和外商投资企业的知识产权,明确强制技术转让[48],为外资企业在中国投资提供更稳定的制度。

  最后,自2018年起,中国已经连续四次降低关税,涉及汽车、药品、日用消费品和工业品等众多品目,使中国的平均关税水平从2017年的9.8%降至7.5%。中国的关税水平已经接近于《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)对国的关税标准。中国还宣布将定期举办国际进口博览会,“持续国内市场潜力,扩大进口空间”[49]。

  中国不断扩大,为东亚地区经济的可持续增长注入新动能。中国金融服务业大规模市场准入,会带动中国金融体系的,推进中国与地区其他金融体系的融合,助益东亚地区抵御美元霸权体系下的各种国际金融风险。中国不断降低关税和扩大进口,与地区分享中国经济增长红利,将加速推动以中国为主要驱动力的东亚消费市场的发展和壮大,帮助东亚地区逐步摆脱对美欧发达国家市场的依赖,整体提升地区经济的自主性和抵抗外部经济风险的能力。面对世界经济发展动力不足,一个来自内部驱动的东亚区域市场将成为东亚经济增长的新引擎,为世界经济发展注入新活力。

  美国的贸易保护主义措施成为东亚加速FTA谈判的新动力。一方面,东亚经济增长模式多以出口为驱动,国际贸易在其经济增长中发挥着举足轻重的作用。美国的贸易霸凌主义在一定程度上促使东亚加深区域经济融合,以寻找新的贸易增长点。另一方面,2018年11月签订的USMCA针对“非市场经济国家”(暗指中国)包含“毒丸条款”,这使东亚一些国家未来有可能面对在中美之间“选边站队”的两难选择——如果不迅速与中国达成协议,而先与美国签订贸易协定,那么将会失去与中国签订贸易协定的机会。[50]

  东亚国家正在加速推进区域大型FTA的达成。旨在扩大市场、推动贸易和投资化的“区域全面经济伙伴关系”(RCEP)协定谈判,对东亚地区经济一体化进程非常重要。截至2019年6月底,RCEP已进行26轮谈判。2018年11月,RCEP部长级会议宣布已就“关税措施和贸易便利化”“采购”“动植物检疫措施”“经济和技术合作”“中小企业”等七个章节达成协议。但关税减让等贸易议题仍然存在不小分歧,包括印度在内的某些国家仍“固执己见”。日本和等国希望将RCEP打造为“高质量”的贸易规则,也增加了谈判的难度。不过,正积极开展磋商,探讨以“早期收获”的方式推动并争取在2019年底达成协定。[51]

  特朗普的贸易保护主义政策不仅给东亚对外贸易带来冲击,还引发贸易和投资转移效应乃至重塑东亚区域产业链,给东亚经济发展带来深远影响。尽管有不少挑战,东亚地区经济发展也面临许多机遇。东亚应抓住地区内部市场正在形成这一大好趋势,以扩大市场和经济融合来减少贸易成本,培育形成地区“内需”,从而创造东亚经济增长的内生推动力。东亚经济的可持续增长不仅可助推世界经济增长,还将提升东亚地区的国际经济地位和国际话语权。(注释略)

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